“简单地说，保税港区就是保税区的延伸。”商务部政策研究室副主任王子先在接受中国经济时报记者采访时指出，保税区与保税港区，其本质是一致的，即“境内关外，自由免税”，只是保税区的优惠政策不足，且一些优惠政策并未落到实处。而保税港区不仅是真正的“境内关外”，还享受税收、监管等各项更为优惠的政策。

　　应运而生

　　从１９９０年起，我国开始参照国际自由港和自由贸易区先后共设立了１５个保税区，并赋予其最优惠的政策和最大的开放度，即“境内关外”。但从保税区十多年的运作来看，１５个保税区规模参差不齐，功能也不尽相同。

　　“随着改革开放的深化，保税区的管理政策越来越不适应国际贸易便利化、自由化的趋势与要求。”南开大学滨海发展研究院特约研究员、天津东疆保税港区管委会经济发展局局长助理秦海英在接受中国经济时报记者采访时表示，比较突出的问题主要表现在，保税区仍然是“境内关内”，货物进区不退税；保税区与港口等交通运输枢纽距离较远，不利于开展国际通行的物流业务。

　　为改变这些不利条件，我国先后进行了其他海关特殊监管区制度的创新，如设置出口加工区、出口物流园区、保税物流中心以及实行区港联动政策等。

　　这些制度、政策的探索，推动了我国海关特殊监管区的发展与创新，但仍然存在诸多不合理的方面。秦海英认为：第一，各类海关特殊监管区域享受不同的政策，定位不同的功能，且彼此相互独立、封闭。如出口加工区主要从事加工制造的保税，保税物流园区主要进行物流贸易的保税并享受出口退税政策；保税区虽然同时具备出口加工和物流贸易功能，但没有出口退税政策；区港联动也没有真正实现港口与保税区运作的一体化。这些都影响和制约了相关贸易、物流以及制造业的发展。第二，难以应对国际港口竞争的压力。“港口＋自由贸易区”模式已经成为国际港口竞争的重要制度选择，没有设置自由贸易区的港口必然会在竞争中失去竞争优势，而大型自由贸易区的发展通常也是依靠港口来推动的。

　　２００５年６月，为使港口的发展更加适应世界贸易的需要，也为进一步开拓海关特殊监管区域的创新空间，我国成立了首家保税港区??上海洋山保税港区，保税港区政策正式出台。

　　过渡性制度安排

　　“发展保税港区是我国特殊功能区向自由贸易区的过渡性制度安排。”秦海英认为，保税港区的设立是当前我国拓展对外开放广度与深度，提高对外开放型经济水平的重要战略举措。

　　他告诉记者，以保税港区为载体，将国际枢纽港的建设与保税区、出口加工区和保税物流区的特殊服务功能集合起来，将集装箱港口的运输装卸功能，与货物的国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工业务，以及与国际航运配套的金融、保险、代理、理赔、检测等服务业务结合起来，是我国当前历史条件下的一个具有重大意义的制度创新。

　　“作为特殊经济功能区的保税港区具有国家行为、境内关外、功能突出、高度自由的特点，并不享有最惠国待遇的例外，不违反ＷＴＯ的基本规则，与基于自由贸易协定的自由贸易区?ＦＴＡ?两者并行不悖。”国务院发展研究中心研究员刘勇在接受本报记者采访时说，事实上，国际知名港口大多是自由港和自由贸易区相辅相成。

　　他指出，进入新一轮经济增长期以后，我国服务业增长放慢，不仅使上一轮经济周期以来本已缓解的煤、电、油、运问题再度出现，而且使我国经济中长期发展面临的能源、资源和生态环境制约更为突出。加快服务业发展和升级步伐，已成为我国现代化的整体战略选择。

　　接受记者采访的专家们认为，保税港区是世界自由港在中国的一种特殊表现形式，将是“中国化”的自由贸易港。